地震也挡不住!智利成功跳出“中等收入国家陷阱”

2011-08-17 20:20:25 何丽君 智利

  过去三十年,在拉美经济发展方阵中,智利可谓独树一帜。尽管在资源禀赋、发展阶段、社会制度等方面,智利与其他拉美国家差异不大,但是经过几十年的摸索与调整,这个世界上最狭长的国家已经走出了一条适合自己的发展道路,成功实现了社会经济的转型,并即将走出“中等收入国家陷阱”。

  2010年,智利尽管经历了人类历史上第五大地震,经济依然保持高速发展。据国际货币基金组织预测,智利人均G D P将于2011年超过1 .2万美元,成为率先迈入高收入行列的南美经济体之一。智利的经验对中等收入发展中国家具有借鉴意义。

  经济政策:自主可控的开放主义

  ● 摆 脱 “ 进 一 步 退 两步”的恶性循环,政府一方面发挥矿藏、农林渔业资源丰富的优势,谋求建立在外部竞争力之上的经济增长;另一方面,谋求自由市场经济转型,推动外向型经济。

  沿着智利首都圣地亚哥向南约100多公里,绵延数百公里的葡萄酒之路横亘眼前,大片葡萄种植园遍布道路两边触目可见,别致的葡萄酒酒庄点缀其间,每年从这里出口高品质的葡萄酒为智利带来了数十亿美元的收入。

  从圣地亚哥向北100多公里,绵延上百公里的濯濯童山在高科技农业魔术下变成了高产果园,山脚下水果加工、包装、物流、质检一体化服务为这些水果的出口提供了快速通道。如今,智利的苹果、鳄梨、樱桃以其高品质已经成为欧美超市的高端产品。

  如果回到三十年前,这里的农民零散经营,入不敷出,多数还要到邻近的城市打工,而现在他们多数拥有自己的农庄,并且在行业联合会的帮助下,各地区农户通过技术共享、联合外销实现了产业的横向联合,通过兴建附属加工业延伸产业链实现了产业的纵向联合,进而打造出在全球都具有竞争力的农业出口生产基地。

  智利中央谷地只是智利外向型经济转型的一个缩影。除了出口农业,智利南部海域的三文鱼养殖业、中南部林区的林业和造纸业以及北部沙漠地区的铜矿开采和冶炼业,一个共同的特点就是规模化、精细化、高品质,智利过去三十年外向型经济转型探索的努力与成果皆集中于此。如果用一句话概括智利经济转型,就是发挥比较优势,建立出口导向经济增长模式。

  智利大学经济学教授伊格纳西奥认为,智利模式转变成功来源于两个方面,一方面政府意识到国内市场狭小内需不足的局限性,发挥矿藏、农林渔业资源丰富的优势,谋求建立在外部竞争力之上的经济增长;另一方面,智利的改革开放开始较早,正好与世界经济全球化趋势同步,此时谋求自由市场经济转型、推动外向型经济正好顺利了世界潮流。

  然而,拉美资源丰富且奉行自由主义的国家不少,但多数摆脱不了“进一步退两步”的恶性循环,有的甚至因为积累问题过多,矛盾压力过大发生了金融危机甚至社会动荡。为何智利却能取得成功?

  关键在于,智利的开放主义是一种可控的、辅以改革的开放主义。上世纪90年代初期文人政府上台后,智利先后与拉美、北美、亚洲、欧盟等一系列国家和地区集团签署双边自由贸易协定,进而成为世界上对外缔结双边自由贸易协定最多的国家之一,这种开放的贸易政策无疑极大地拓展了智利出口市场。为防止汇率波动,智利采取了一系列行之有效的调控政策。

  例如,在上世纪80年代,智利实行根据国内外通货膨胀率变动不断进行小幅调整的所谓爬行汇率,90年代后,大量短期资本以美元形式流入,货币当局开始放弃本币单独与美国挂钩,改用盯住一揽子货币的做法,并于1991年6月还出台了所谓的“强制存款”政策,规定投机性短期资本流入必须将30%以零利息存入央行一年。这些政策对于稳定汇率,防止本币过度升值以及限制资本流入量等方面发挥了积极作用,对于像智利这样出口对国民经济具有重大影响的国家尤为重要。

  在财政政策方面,智利政府为固化出口增长带来的财富效应,采取了适度限制公共开支、建立稳定基金保持公共财政相当于G D P1%的结构性盈余,这种谨慎稳健的财政政策使智利逐渐摆脱了在多数拉美国家存在的外债压力,而且政府财政明显改善,不仅改善了国家基础设施投资,而且维持了政府对社会保障体系的资金投入,取得了很好的社会效果。

  社会政策:兼顾公平的共享主义

  ●政府在继承和延续自由市场经济模式改革下,加大了社会保障的投入,养老金制度的改革已初步成功。

  很多拉美国家疾风骤雨地推行以效率为先的经济改革,忽视了社会公平的实现,期间积累了大量的社会问题,最终使改革因缺乏民众支持而夭折,有的甚至导致政权频繁更迭,使改革缺乏了延续性和稳定性。

  如果说智利社会经济转型可称为一种成功模式,那就是力求获得兼顾公平的经济增长,通过有效的社会政策让更多人享受经济增长的成果,而这一成果的典型体现就是智利社会保障制度改革,特别是养老金保险制度的改革。这一改革不仅改进了社会公平问题,而且对经济增长起到了意想不到的促进作用。

  这种后来被称作治理模式的养老金制度改革,简而言之,就是个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营,其主要特征包括保费资本化,即每个参加养老保险的人都在一个自选的养老金管理公司开立个人账户,把每月应税所得收入的10%作为养老基金存入该账户。养老金管理公司再将投资所得利润按法定要求和时间存入个人账户。这一制度的基本作用就是把个人努力同其将来领取的养老金或抚恤金的多少挂钩。

  在智利,养老金由私人机构组成的A F P (养老金管理公司)运营。A FP被法律严格限制为只能从事与社会保险业务有关的活动,即征收养老保险费,将保险费存入个人账户,并用保费按法律授权的方式投资,将投资所得按法定的要求作为保险福利提供给投资者。投保人能够自由选择管理公司,这就迫使管理公司之间互相竞争,压低管理成本,减少佣金比率,同时在投资时争取更好的投资回报,吸引和保住更多参加者。

  由于政府对养老金安全承担最终风险和责任,也就是说,如果投保人因为管理公司破产或自己中途失业、生病或丧失劳动能力等,到期无法达到法定最低福利水平时,国家将提供差额补贴,这种责任促使 智 利 政 府 制 定 了 严 格 的 规 章 制度,对管理公司进行严格监管和控制,并为此设立了专门的“养老金管理公司总监署”。例如,政府对管理公司的信息披露、投资领域、工具、数量、风险头寸及最低收益率等方面作出严格规定。

  尽管养老金改革初期遇到了前所未有的压力,但是随着改革的推进,取得了意想不到的效果。例如,由于投资竞争的存在,投保人享受了较高的 收 益 。 据 摩 根 集 团 的 估 计 , 在1981至1991年的10年中,智利养老基金的实际收益率年均15%,是国家管理制度下投资收益率的5倍。其次收益预期增加,国民储蓄意愿增强,储蓄率上升,截至2011年,养老金资产总额达1570亿美元,占智利国内生产总值比重达到了70%。此外,养老金投资极大促进了智利资本市场的发育。

  养老金制度改革的初步成功,不仅克服了旧制度中的种种弊端,而且使退休者晚年生活有了保障,在职者消除了后顾之忧。政府在摆脱了对社会保险补贴的沉重负担后,长期的财政不平衡问题得到了有效的解决,可以拿出更多的资金用于社会救助计划,将公共开支向最贫困阶层倾斜,发挥社会保障制度的再分配功能,促使社会的和谐发展。可以说,新的社会保障体系使智利的经济和社会逐渐走向了双重的良性循环。

  政府行为:权力约束与反腐倡廉

  ●在智利,审计署享有很高声望,它的存在有如达摩克利斯之剑悬在每个国家权力执行者的头上。

  上世纪八九十年代,拉美经济改革风起云涌,多数国家政府奉行新自由主义三化一减(市场开放化、贸易自由化、企业私有化、削减公共开支)如火如荼。在此结构调整、资源重新分配的浪潮中,由于政府权力没有得到有效约束,很多拉美国家成为贪污腐败的重灾区。例如阿根廷前总统梅内姆、秘鲁前总统藤森涉腐案,金额之大,地位之高,堪称世界之最。

  然而,智利却是南美少有的几块净土,自1995年透明国际发布腐败影响指数以来,在全球清廉排行榜上,智利是拉美地区唯一进入前20位的国家。也正是由于智利在约束权力、打击腐败方面的成效,国家经济在市场化过程中的权力寻租现象得到了有效控制,清廉高效的政府为经济改革提供了保障。在反腐制度建设方面,智利有不少值得借鉴的经验。

  去年2月27日,智利发生8 .8级地震,政府为震后重建投入数十亿美元。最近,媒体相继爆出大区政府及住房部招标违规,直接导致了比奥·比奥大区区长与住房部长的辞职,所有报道都是基于智利审计署真刀真枪的调查。在智利,审计署享有很高声望,它的存在有如达摩克利斯之剑悬在每个国家权力执行者的头上。

  在智利构建的反腐监督网络中,除了政治监督、司法监督,对政府的监督主要是行政法律监督,而国家审计署是主要执行者。法律规定,审计总署可以直接监督总统和各部委,有权在行政领域监督和捍卫法治,保护可能被行政行为扭曲的公共利益和个人权力。此外,政府行政部门内部还设立了“政府内部总审计委员会”,内部审计机制为审计总署的外部监督工作提供了便利,并且对公职人员形成了强大的心理威慑作用。

  为便于公民监督,智利政府大力推行政务信息公开。前任总统巴切莱特就多次表示“我想要一个阳光政府”,政府所有行为透明是“一个社会能够反对腐败的最好的预防措施之一。”她在执政第一年就实施了包括公布高级官员财产申报和确保公民获得信息权利在内的多项措施,政府各部门均通过互联网通报政策法规、计划安排、财政预算、年度决算等信息,还建立了上百项公民与政府的互动程序。

  智利的法律赋予高级官员广泛的自由裁量权,为保证权力不被滥用,智利《行政廉洁法》对各种利益主体职责和权限作出了详尽的规定,目的是最大程度地减少利益冲突和腐败的发生。

  在管理公务员方面,智利主要通过三个途径约束其操守,其一建立完备的公务员管理制度和法律法规,促使其廉洁奉公;其二,在公务员录用上奉行公平、平等、竞争和择优原则,防止“病从口入”;建立公务员回避制度,遏制裙带关系,预防任人唯亲、结帮营私。此外,智利政府认为,国家高级官员肩负领导和建设国家重任,掌握国家最高机密和经济命脉,其行为牵动全民利益,国家应当给予足够高的工资以使他们尽忠职守,因此智利一直推行的是高薪养廉的公务员制度。

(责任编辑:谢伟)

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