论公务员的宪法教育
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 ( 以下简称决定) 中强调了执政党 “依法执政”的意义，《决定》明确提出： “依法执政首先要坚持依宪执政，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。同时将法治建设成效作为各级领导干部工作实绩的重要内容，把宪法列入党委 (党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。这些理念与具体措施的目的是广泛开展宪法教育，通过宪法教育培养公务员的人权意识与国家价值观的认同。在现代国家，宪法作为国家的根本法，是依法执政的关键、依法治国的根本和依法行政的核心，也是所有公权力行为的基础。特别是行政机关作为行使国家行政权的主体，其行政活动的合法性与正当性必须在宪法的框架下予以评价和控制。
一、公务员宪法教育的基本功能
对公务员进行系统的宪法教育是宪法实施的重要基础，也是有效预防公权力滥用的重要环节。掌握公权力的公务员是否具有成熟的宪法意识，对于宪法能否有效实施具有重大影响。
首先，对公务员进行宪法教育是宪法实施的基本要求。宪法是国家的根本法，是社会共同体的最高价值体系，具有约束一切国家权力的最高效力。公务员具有双重身份，公务员既是行政权力的具体执行者，同时也是国家的公民，容易在角色的冲突中受各种利益的诱惑，出现滥用权力的现象。可以说，行政权的腐败对公民基本权利的侵害是最大的，需要以宪法观念和精神进行遏制。基于公务员的双重身份和特殊地位，公务员首先要对宪法负责，承担宪法的责任。
其次，对公务员进行宪法教育是依宪行政的本质要求。行政权作为国家权力的一种，从产生到具体运行受宪法的约束。公务员是具体行使行政权的主体，是行政管理活动的具体参与者，其法律素质的高低，直接影响行政管理活动的效果，而法律素质的培养首先要培育宪法观念。
再次，对公务员进行宪法教育，有利于公务员明确行政权的来源，正确认识自己的身份与地位，依照宪法原则和精神行使权力，保持清廉形象。”如果政府具有遵守、执行宪法的意识，注重对公民宪法权利进行保障，就不但能有效减少对公民权利造成损伤，也会减轻公民维权成分，减轻社会及法律资源的负担，防止极端、恶性事件发生”。
第四，遵守宪法是公务员首要的法律义务，也是身份保证权的依据。由于执行公务的过程实际上是”宪法及宪法性法律的适用过程，因此，宪法的直接法律效力主要表现为对公务员的直接效力”。为此，各国宪法普遍规定了遵守、拥护宪法为公务员的义务。如日本宪法第99条规定： “天皇或摄政以及国务大臣、国会议员、法官以及其他公务员均负有尊重和拥护宪法的义务”。一些国家宪法和法律规定，公务员身份依照法律规定得到保障，有关限制公务员身份的法律不得侵害职业公务员制度的本质内容。
基于公务员的宪法地位，有的国家在宪法上明确了公务员性质与在公法上的职责。如《联邦德国基本法》第33条第4款规定：”国家主权之行使，在通常情形下，应属于公务员之固定职责，公务员依据公法服务、效忠。”依据基本法的规定，1953年通过的《联邦公务员法》和1957年通过的《联邦公务员基准法》都对公务员的忠诚义务做了规定，要求公务员必须以其全部行为认同基本法所揭示的自由、民主的基本秩序。
我国宪法序言规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。第53条规定：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。《公务员法》第 12 条所规定的公务员九项义务中， 最重要的义务之一是 “模范地遵守宪法和法律”。可见，公务员是依法履行公职的公民，在具体的公务活动中，必须以宪法为最根本的活动准则。
二、公务员宪法教育的基本模式
从比较法的视角来看，世界各国公务员的宪法教育一般融入到公务员录用考试、初任公务员培训与公务活动过程中。大体分为如下基本模式：
(一) 警示教育
为了切实保障公务员遵守宪法义务的履行，德国等国家建立了警示制度。德国宪法明确规定公务员对国家和宪法负有忠诚的义务。为了督促公务员忠实履行此项忠诚义务，德国宪法法院通过判决的形式警示公务员在工作中要恪尽职守、尊重宪法。例如，1975年5月22日联邦宪法法院的 “忠诚”判决就是一个典型的例子。该案的原告是法律系的一名毕业生，其于1971年10月通过了第一次国家考试，次年3月其要求到什勒斯维希 - 霍尔斯坦邦高等法院实习，并准备参加第二次国家考试，该院院长以其在大学曾参与某个敌视宪法的组织为由拒绝了他的申请。原告提起诉讼，遭到法院驳回后，提起宪法诉愿。宪法法院肯定了公务员对宪法有特别的忠诚义务， 要求公务员忠于宪法精神，不能内心上对之采取漠不关心和排斥态度，公务员必须远离那些攻击、对抗、诋毁宪法机构及宪政制度的团体及活动。据此，宪法法院驳回原告的诉讼请求。虽然该判决只是个案，但对公务员群体履行宪法忠诚义务产生了明显的警示作用。
(二) 宪法宣誓制度
《决定》 明确提出要建立宪法宣誓制度，这也是世界各国普遍采用的。据统计，目前 193 个国家宪法中，规定宪法宣誓制度的国家 177 个，没有规定的只有 16 个国家。宪法宣誓制度是大多数国家公务员任职的一项法律程序，也是树立法治理念，进行宪法教育的重要形式。在美国、德国、韩国、俄罗斯等国宪法规定，公职人员在履行职务前必须向宪法宣誓，通过宣誓培养公职人员对宪法的情感和对国家、人民的责任心。如《大韩民国宪法》第69条规定： 总统在就任之际作如下宣誓： “我严肃地向国民宣誓，遵守宪法，保卫国家，为祖国的和平统一、国民的自由和福利的增进及民族文化的繁荣而努力，以此来忠实履行总统的职责。” 《俄罗斯联邦宪法》第10条规定： 俄罗斯联邦总统就任时向人民作如下宣誓： “我宣誓，在履行俄罗斯联邦总统权力时，尊重和保护人和公民的权利与自由，遵守和保卫俄罗斯联邦宪法，捍卫国家的主权、独立、 安全和完整，忠实地为人民服务。”大多数国家宪法对公职人员的宣誓作出规定的目的在于通过宣誓培养公职人员对宪法的忠诚与责任，督促其依据宪法行使职权。
从各国宪法宣誓制度的具体架构来看，一般包含以下三方面内容：
1.宣誓主体。从西方国家的宪法规定看，宣誓的主体不仅包括政府首脑，还包括一般的公职人员。如美国宪法规定，除总统当选后执行职务前必须宣誓外，国会的参议员和众议员、各州议会议员以及合众国和各州所有行政和司法官员，都应当宣誓拥护本宪法。
2.宣誓内容。由于各国的政体形式不尽相同，宣誓的内容也是千差万别的，但共同的基本内容即遵守宪法，维护宪法。西方国家公务员宣誓的主要内容是忠于宪法、维护宪法和遵守宪法。通过宣誓活动，宣誓者能够认识到： “政府的一切权力来自于宪法，而制定宪法的权力来自人民”，〔3 〕 政府存在的目的是尊重和保障人权，对人权而言，政府永远是手段，不能成为目的。
3.宣誓程序。宣誓一般是在开始执行职务之前或者就职时进行。从宣誓地点看，多数国家宪法规定就职宣誓要在议会举行，以显示对人民的尊重，如德国、意大利等。有的国家宪法规定公职人员在法院或法官面前进行宣誓，如美国总统宣誓就职时，所有法官皆可受理宣誓事宜，但通常由联邦最高法院首席大法官担任总统就职大典的见证人。
(三) 将道德的制约机制贯穿于宪法教育之中
宪法教育本质上是一种道德与社会正义教育，通过宪法教育使公务员认同社会共同体价值体系，遵循社会正义原则。如在美国，从建国之初就形成了对总统的道德行为制约的共识，并制定了约束公务员道德行为的法案。1978 年美国国会通过了《联邦道德法案》，并根据该法案，设置政府道德办公室，其重要职责之一是对政府官员进行道德培训。在宪法教育中，美国比较重视”公众对公务员道德上的信任”，要求公务员始终保持美德，以获得公众的信任。在美国公众看来，宪法是对公务员道德行为进行约束的保障，这种保障作用表现在： 遏制个人权力过分膨胀、 舆论的有效监督、尊重学术界的独立性。
在现代法治国家，政治家模范遵守宪法的行为是最好的一种宪法宣传与宪法理念的普及。如在美国，总统的宪法观在一定程度上说明了宪法教育的社会功效。据统计，从华盛顿到克林顿 40 位总统所发表的 56 次就职演说中“宪法” 一词出现的频率是最高的，31 位总统在其就职演说中明确提到宪法，占 77. 5% ，56 篇就职演说中38 篇明确谈到宪法问题，占 67. 9% ，这些演说不仅赞美宪法的价值，同时也表达了总统维护宪法的决心。〔5〕
(四) 专业化的宪法教育
由于公务员在宪法上具有特殊地位，各国在宪法教育中注重宪法教育内容与形式的专门化问题。在公务员宪法教育的机构设置上，澳大利亚联邦政府指定专门的国家培训机构，统一所有行业的培训工作标准，并制定教学大纲和具体培训形式。在所有的培训中有关政府体制与宪法方面的知识是最基本的内容。在俄罗斯，为统一公务员宪法和法律教育培训建立了国家行政管理学院，对110万名公务人员进行了培训。同时，于1994年6月，成立了国家公务大学，指导全俄公务员的管理、培训教育、培训方式与培训研究中心等，使以宪法教育为中心的法律培训和业务知识的培训成为俄罗斯公务员培训的重要内容和形式。
在公务员宪法教育的培训内容和方式上，有关宪法教育得到了进一步专业化。除了宪法本身的内容外，对现代科学技术所带来的新的知识与问题给予高度重视，以促进公务员知识的综合化，使宪法教育适应现代社会发展的需要。如施拜尔德国行政科学大学的 “宪法与政府”课程， 主要有两大块： 人权和国家机构。施拜尔德国行政科学大学宪法教育的特点在于，其培养对象主要不是初级人才，而是培养公务员或拟任公务员者，不同于一般大学。主要教学方法： (1) 大课讲授： 主要由教授或副教授讲解基本法、国家机构、欧盟法; (2) 研讨课：一至三名学员作 20 ~ 30 分钟的报告，其他学员提问，教授主持; (3) 案例教学： 由助教在大课上讲解案例，并运用法学原理进行分析，帮助学员理解法律规定，提高分析能力; (4) 学习小组：由助教、博士生或法官、律师等主持，15 ~ 20人左右，结合案例进行教学; (5) 情景模拟，如模拟法庭等。
在成立独立的国家人权委员会的国家，公务员的宪法教育通常由人权委员会具体组织和协调，并以人权教育为核心进行宪法教育。例如，韩国国家人权委员会的重要职能之一就是对公务员 “进行旨在提高人权意识的教育与宣传”，有计划地对中央和国家公务员进行系统的宪法教育。如针对中央行政机关进行了 “行政与人权”的系列人权教育，具体内容包括税收与人权、 监狱管理与人权、国防与人权等，取得了积极的效果。
三、完善我国公务员的宪法教育体制
(一) 公务员宪法教育体制的发展
早在 1954 年新中国第一部宪法颁布时，有关公职人员的宪法教育问题就引起了社会各界的关注。刘少奇在宪法草案报告中指出： “宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法实施方面，就负有特别的责任。〔6 〕 但长期以来，由于历史和现实的原因，执政党的宪法教育没有得到应有的重视，社会生活中出现了严重的违宪现象。1982 年宪法颁布后，随着法治理念的逐步强化，宪法教育成为宪政建设的重要内容。从1986 年开始，中央以及地方各级领导干部每年都要举办法制讲座，宪法讲座是其中的一项重要内容，尤其是每当宪法修改以后，从中央到地方的各级党政领导干部都要系统地学习宪法。
2002年12月4日，胡锦涛在首都各界纪念现行宪法公布施行20周年大会上的讲话中明确提出了“宪法教育”的必要性与重要性，指出：“全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法治观念。各级各类学校特别是各级党校和干校都要开展宪法教育。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识。”2006年3月，中共中央专门颁布了《干部教育培训工作条例》，要求全体干部牢固树立依法执政的理念，使宪法学习成为各级党政领导干部的基本生活方式。
2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话中进一步强调公务员宪法教育的重要性，提出 “我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围”。同时还特别提出 “我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识”。
实际上，中国从1986年起，已经开始全民普法教育活动。具体做法是中宣部和司法部每五年制定一个新的普法规划，到目前为止已经制定了五个。在每个普法规划中，根据中国的实际情况，虽然普法对象和普法内容有所侧重，但是从以往的普法规划来看，公务员一直是普法的重点对象，而宪法又是普法内容的重点。比如第五个五年普法规划的基本要求是：( 1) 加强领导干部法制宣传教育，着力提高依法执政能力。领导干部要带头学法用法，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立国家尊重和保障人权的观念，提高依法管理经济和社会事务的能力，规范决策、管理和服务行为。各级党校、行政学院和干部院校要把法制教育纳入教学计划和培训规划，加强法制课程建设。(2) 加强公务员法制宣传教育，着力提高依法行政和公正司法能力。要培养公务员树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念。 司法和行政执法人员要带头学法用法，提高依法行使公共权力的能力，促进严格执法、公正执法和文明执法，确保国家法律的正确实施。在公务员录用中，要注重测试应试人员掌握法律知识的水平和运用法律知识的能力。
2006年1月1日施行的《公务员法》，把 “拥护中华人民共和国宪法” 作为公务员应当具备的一个条件，强调公务员是 “国家利益的维护者”，进一步明确了公务员的宪法地位。公民在被录用为公务员后，要履行“模范遵守宪法和法律” 的义务。除此以外，公务员为获得晋升，也必须学习宪法，因为宪法是公开选拔、年度考核和职务晋升考试的一项重要内容。
(二) 公务员宪法教育内容与教材建设
中国公务员宪法教育的基本目标是强化现代宪法理念，推动依宪行政的进程，其重点内容是 “树立公仆意识、实施现代管理、贯彻依法行政”。具体内容包括： 宪法与公务员的工作;宪法与行政权的关系;人权与行政权的行使; 权利救济与依法行政等。其中有关人权与基本权利的内容占主要比重。如国家行政学院培训课程体系中宪法培训的内容有：宪法基本理论与我国宪法的基本精神;我国宪法与宪法的实施;宪法与组织法的基本问题;关于党内法规的起草;西方宪政制度介绍;国宪法的解释与修改;我国宪政建设中的若干热点问题。
从 2005 年开始，中国政府启动了 “中国党政干部人权培训” 工程，有组织地对干部进行系统的人权知识的普及，已开始产生良好的社会效果。为了统一规划宪法教育，中国建立了专门的宪法教育课程体系与教材体系，针对公务员的知识结构与依法行政的要求，组织专家编写统一的宪法教材。2006 年中共中央组织部、宣传部发出了《关于认真组织广大干部学习第二批全国干部学习培训教材的通知》，把《宪法学习读本》和《人权知识读本》 作为领导干部必学读本。《宪法学习读本》由中国司法部部长担任主编，由韩大元教授任副主编，组织宪法专家编写，通过大量宪法案例系统地说明了宪法原理，其重点是强化干部的宪法意识，树立宪法思维，能够在实际工作中运用宪法解决实际问题。
(三) 公务员的宪法教育面临的挑战与未来发展
迄今为止，我国公务员的宪法教育虽取得了一定成绩，但依然存在不少缺陷和问题。从总体上看，公务员宪法意识还不能适应国家法治发展和公务员能力建设的实际需要，“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”。如公务员队伍中仍存在 “宪法虚无主义”、”宪法工具主义”的倾向，宪法教育还不能有效地转化为法治发展的具体实践活动，党校和行政学院等领导干部培训单位仍 “重业务培训，轻宪法理念培训”，宪法教育整体效果并不理想。《决定》提出建设社会主义法治国家建设的目标与具体措施，强调树立宪法权威，特别对领导干部的宪法意识提高提出新要求。为了推进依宪执政的进程，全面实施宪法，应从宪法发展的战略高度完善公务员的宪法教育体制。
1.充分认识宪法教育在公务员能力建设中的重要作用
随着依法治国进程的实施，依法行政和依宪法办事将成为各级各类公务员的主要工作任务之一。各级机关和政府部门应从战略的高度充分认识强化公务员宪法教育和宪法知识培训的重要性，把它作为提高公务员素质的内在要求和自觉行动，克服宪法教育中的形式主义现象。
2.明确宪法教育在公务员培训体系中的基础地位
宪法教育是公务员提高依法行政能力的基础性工作，是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立宪法观念和尊重宪法、维护宪法的正确态度，提高公务员依照宪法办事的能力，应成为对公务员进行教育和培训的基本目标之一。要注意克服 “行政机关主要是依照具体的行政法，司法机关主要依据诉讼实体法和程序法，宪法太原则不具有可操作性，办事时不依宪法办事” 的错误倾向，需要加大培训课程中宪法观念教育和宪法知识培训内容。
3.强化对高级公务员宪法意识的培养
高级公务员的职位要求与一般公务员不同，除行使一般的职责外，还行使决策、宏观规划和监督管理等职责，管理幅度加大、决策层次提高，面临的问题更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力等。加强领导干部的宪法教育与知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识; 有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依宪法办事的能力和水平;有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动社会公众，在全社会形成学习宪法、适用宪法、遵守宪法、维护宪法的良好风气。
4.提高宪法教育的质量，建立宪法教育质量评估制度
从总体上看，目前中国公务员宪法知识水平和宪法意识还不高，这与中国宪法实施的状况、违反宪法的行为还程度不同地存在，以及我国宪政制度还须进一步完善等综合因素有着密切关系，也与中国进行宪法教育和培训的方法、社会效果尚待提高有一定关系。因此，今后要进一步认真组织实施宪法教育和培训，更多运用案例教学、研讨等生动、互动的方法开展宪法教育和培训，努力提高培训质量和社会效果。
5.把宪法教育纳入整个国民教育的系列
《决定》 提出将法治教育纳入国民教育系列，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。而宪法教育是法治教育的基础与核心。因此，需要从国民教育中增加宪法的课程，从小开始培养宪法意识，把宪法教育纳入国民教育的全过程，在大、中学设立宪法课程，从小培养学生的宪法意识，自觉地把宪法理解为 “学习民主的生活教科书”。应当说，这对未来公务员宪法理念的培养是十分重要的。