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一、俄罗斯存款保险制度的建立和特点
20 世纪90年代以来，俄罗斯发生了几次大的政治和金融动荡，最终都是老百姓自己“埋单”。1991年年底，原苏联解体，百姓在银行的存款几乎一夜间成为废纸。1995年8月，由于莫斯科银行间信贷市场上几家大银行拖欠到期债务，出现银行挤兑风潮，导致多家银行破产倒闭。1998年9月4日，俄罗斯政府被迫宣布允许卢布自由浮动，卢布一夜间贬值 50%，银行无力应付居民提款兑换美元，整个金融体系和经济运行几乎陷于瘫痪。在这轮金融危机过程中，有接近一半的银行破产。一次次惨痛的教训让俄罗斯当局逐渐意识到，建立一个保护存款人利益、维系居民对银行的信任、刺激居民储蓄增加的存款保险制度已势在必行。
2003年11月28日，俄罗斯杜马通过了《俄罗斯联邦自然人在银行存款保险法》( 简称《存款保险法》) 的提案，从法律上规定了对居民在银行的存款实施强制保险，并规定了存款保险机构的职权范围、业务办理程序和存款偿付的手续。2003年12月23日，《存款保险法》颁布实施，这标志着俄罗斯正式引入存款保险制度。根据《存款保险法》的规定，俄罗斯存款保险的特点之一就是“设立专门机构从事存款保险运作”。2004年1月，俄罗斯存款保险局( DepositInsurance Agency，DIA) 正式成立。作为独立运行机构，俄联邦主体的国家政权机关、地方自治机关和俄联邦中央银行没有权利干涉存款保险局的工作。存款保险局的主要职责包括: 确定存款保险费水平、接受注册登记银行的缴费、在银行破产时对存款人进行偿付以及管理存款保险基金。2004年年底，在对《信贷机构破产法》进行修订后，存款保险机构还增加了负责执行破产清算银行破产程序的职责。
存款保险局依靠俄罗斯政府提供的首批资金20亿卢布开始开展业务，到2005年7月，该金额达到存款基础的0.09% 左右。另外俄罗斯政府还提供了10亿卢布作为该机构启动阶段的管理费，直到保费收入充足。如果需要，国家还可提供进一步的支持。所有银行实行统一保费，按季以卢布缴纳，并按日均被保险存款估算。保费不得超过最后一个会计期存款额的0.15% (第36条)。按照《存款保险法》的规定，一旦保险基金已累积到存款基础的 5%，保费将下降到0.05%。保险基金征缴的资产可以投资政府票据、债券、俄罗斯机构发行的股票以及经合组织成员国的证券。2008年12月，俄罗斯保险费率调整到存款额的0.10%。
俄罗斯存款保险的特点之二就是“部分保险、逐步提高”，即对单个账户设定了一个补偿限额，补偿限额随着补偿能力的提高逐年增加。2004年，俄罗斯存款保险机构对10万卢布( 含10万卢布，大约3500 美元) 以下的，所有自然人存款( 不包括俄罗斯银行的企业存款、不记名存款、信托存款和离岸存款) 实行全额保险。2006年8月，补偿金的最高金额提高到 19 万卢布，低于10万卢布的银行存款将获得全额赔偿，高于10万卢布低于 19 万卢布的存款将获得 90% 的存款赔偿。2007年2月16日，赔偿金的最高金额提高到40万卢布。2008年10月9日，赔偿金的最高金额提高到70万卢布，提供100%补偿的存款额从原10万卢布提高到20万卢布。
俄罗斯存款保险的特点之三就是“强制投保、分阶段执行”。通常存款保险的投保形式有 两种: 强制性与自愿性，俄罗斯采取的是强制性投保原则，即要求一切银行必须根据联邦法规参加存款保险体系。对于申请加入存款保险体系的银行，监管机构在批准前执行严格的审查制度，法规要求的最后申请时间是 2004 年 6 月底。2004 年9 月，监管机构批准了首批 26 家银行加入了存款保险体系。2005 年 3 月，监管机构完成了第一阶段审查，共有 824 家银行被批准。2005 年 4 ～ 12月，监管机构进行了第二阶段审查，重点是对第一阶段审查不合格银行整改情况的审查，截止到2005 年 12 月，又有 100 家银行被批准加入了俄罗斯存款保险体系，参加存款保险的银行家数达到 924 家，占俄罗斯全部银行的 80%，覆盖了98. 5% 的个人存款。
俄罗斯存款保险的特点之四就是“区别对待、中小银行优先”。俄罗斯在引入存款保险制度的过程中，一个重要的例外是，俄罗斯最大的银行联邦储蓄银行( Sberbank) 并不从存款保险制度建立之时就参加，而是在 2007 年 1 月才开始参保。实际上，早在《存款保险法》颁布之前，俄罗斯一直存在着对国有银行存款的隐性担保。由于存在国家的隐性担保，导致俄罗斯存款市场一直是高度垄断的，截止到 2003 年年末，仅俄罗斯联邦储蓄一家银行就占有高达 62. 8% 的存款份额。为了顺利实现存款保险制度的过渡，俄罗斯政府一方面继续维持对联邦储蓄银行存款的隐性担保，另一方面则加快吸收中小银行进入存款保险体系。所以，推迟联邦储蓄银行加入存款保险体系具有明显的平稳过渡的政策含义。
二、俄罗斯引入存款保险制度的绩效分析
根据2003年《存款保险法》的注释说明，俄罗斯建立存款保险制度的目标有四:
(1) 提高公众对俄罗斯联邦银行系统的信心，重新引导公众储蓄进入国内银行系统。
(2) 提高银行获取长期资金的能力，加快储蓄向投资转化的进程。
(3) 减少银行危机的频率，提高金融系统的稳定性。
(4) 通过在国有银行和私人信贷机构之间创建公平竞争环境，增强竞争程度，改善银行市场的结构，提高金融体系的效率。以下将分别从这四个方面对俄罗斯引入存款保险制度的绩效进行评价。
(一) 引入存款保险制度对存款的影响表
1列出了2004 ～ 2010 年俄罗斯金融机构的存款数据。数据显示，自 2003 年年末俄罗斯《存款保险法》颁布实施以来，俄罗斯金融机构的个人存款取得了显著的增长。其中，个人存款总额从2004年的1.46 万亿增加到2010年的7.92万亿，增长5.42 倍; 全部卢布存款的年均增长率是 34. 60%，3 年以上卢布存款年均增长率是73. 78% 。3 年以上卢布存款的显著增长，说明个人存款已经成为银行的长期资金的重要来源。
为了进一步了解引入存款保险制度对于不同银行的影响，我们比较了参加保险银行和未参加保险银行的存款变化。( 见表 2) 结果显示，引入存款保险制度前，参加保险银行和未参加保险银行的平均存款不存在显著差异; 引入存款保险制度后，参加保险银行的平均存款额取得了显著的增长，而未参加保险银行的平均存款额显著下降，这说明在引入存款保险制度后，存款从未参加保险的银行流入了参加保险的银行，存款保险制度对居民的储蓄行为有显著的影响。
( 二) 引入存款保险制度对贷款的影响数据显示，自 2003 年年末俄罗斯《存款保险法》颁布实施以来，俄罗斯金融机构的贷款规模取得了显著的增长。
其中卢布，贷款总额从2004 年的 3. 04 万亿增加到 2010 年的 15. 60 万亿，增长 5. 13 倍; 全部贷款的年均增长率是36. 4% ，3 年 以 上 卢 布 贷 款 年 均 增 长 率 是75. 46% ; 3 年以上卢布贷款占比从 5. 4% 上升到23. 58% 。上述结果表明，引入存款保险制度加速了储蓄向投资的转化进程，推动了俄罗斯金融机构的贷款增长，特别是推动了中长期贷款的增长。
(三) 引入存款保险制度对银行危机的影响数据显示，从 2004 年到 2010 年，俄罗斯金融机构数量从 1 516 家下降到 1 146 家，金融机构数量持续减少，但减少的数量趋于下降。
( 见表 3) 金融机构数量减少主要有两方面的原因:一是银行之间进行并购。俄央行采取了一系列措施简化银行并购程序，鼓励商业银行做大做强; 二是央行加强监管，吊销一些不合格商业银行的许可证。以 2009 年为例，金融机构的数量从 1 228 家下降到1 178 家，有40 家银行的许可证被吊销，有12 家银行被收购，同时有2 家银行新获得业务许可，结果金融机构的数量总体减少 50 家[4]。另外，根据俄罗斯政府 2009 年年初通过的《银行和银行活动法》修正案，自 2010 年 1月 1 日起，俄境内银行的最低资本金额度不应少于9 000 万卢布; 自2012 年1 月1 日起，本国银行最低资本金额度不应少于 1. 8 亿卢布。正在营业的银行如无法证实自身资金实力，那将面临或被并购、或被迫出局的选择。据俄央行统计，截至2010 年 1 月 1 日，俄境内共有 22 家资产不足9 000万卢布的银行。这样一来，俄境内银行数量很可能还要进一步减少。从以上分析可以看出，在引入存款保险制度后，银行倒闭的现象并没有增加，反而减少了，这说明引入存款保险制度有助于进一步逐步完善商业银行的退出机制，对于减少银行危机的频率是有益的。
(四) 引入存款保险制度对金融市场结构的影响表
4列出了 2004 ～ 2010 年俄罗斯金融市场集中度的变化。数据显示，自 2003 年年末俄罗斯《存款保险法》颁布实施以来，存款市场的结构出现了明显的变化，前 5 家银行存款占比持续下降;但贷款市场的结构并没有出现明显的改变，前 5家银行贷款占比基本稳定。上述结果说明，引入存款保险制度对于提高存款市场的竞争程度是有所帮助的，但是对于提高金融资源的分配效率作用是有限的。
综合以上分析，俄罗斯基本上完成了建立存款保险制度的四大预期目标: 一是增强了公众对俄罗斯联邦银行系统的信心，从而提高了金融机构吸纳存款的能力; 二是提高了银行获取长期资金的能力，加快了储蓄向投资转化的进程; 三是减少了银行危机的频率，提高了金融系统的稳定性;四是改善了存款市场的结构，提高了存款市场的竞争程度。然而，美中不足的是，引入存款保险制度并没能改变贷款市场的结构，并没有提高金融资源的分配效率。因此，俄罗斯金融改革的下一 步重点应该是进一步通过深化改革，提高金融机构的资金分配效率。另外，我们的研究并没有发现，在引入存款保险制度后俄罗斯金融机构存在过度的风险承担行为，因为俄罗斯金融机构的年均贷款增长率是低于年均存款增长率的，( 见表 1和表三) 这一点与已有的研究结果是有所差异的[5]。之所以产生结果上的差异，是由于本文采用了更长时间的统计数据。
三、俄罗斯经验对中国的启示
中国和俄罗斯同样作为转型中的新兴工业化大国，在转型路径的选择和制度的改革上有许多可以相互借鉴的地方。作为俄罗斯为数不多的成 功改革之一，俄罗斯建立存款保险制度的成效显著，对我国具有以下四个方面的启示:
1. 推行存款保险制度应该采取渐进策略。俄罗斯的基本做法是先立法明确目标、原则、框架和内容，然后逐步推进。结合我国的实际情况，目前我国不仅缺少存款保险的相关立法，而且缺少对存款保险制度实施方案的通盘考虑，所以，当务之急是先由央行会同财政部、银监会、国务院法制办等部门进行存款保险制度实施方案的设计，在“顶层制度设计”的基础上争取尽快推出存款保险的立法。另外，俄罗斯存款保险制度在覆盖范围、赔偿金额、保险费率等方面也都采取了渐进策 略，覆盖范围是先中小银行、后大银行; 赔偿金额上限是先少后多; 保险费率是由高到低，上述做法也非常值得我国借鉴。
2. 建立独立型的存款保险机构。在俄罗斯，俄联邦政权机关、地方自治机关和俄联邦中央银行是没有权利干涉存款保险局工作的。存款保险机构独立运作，不受政府的干预，应该是存款保险机构开展工作的基本前提条件。在我国，对存款保险机构的组织形式还没有明确的规定，所以应该进一步明确存款保险机构的定位，明确存款保险机构与中央银行和银监会的分工。中央银行应专司货币政策的制定、执行并以最后贷款人的身 份对有流动性困难的银行补充其流动性资金; 银监会负责银行系统的准入和监管; 存款保险机构的职能重点在于保护存款人而不是银行，在于保障银行的有序退出，因此它扮演的是处理银行体系“有序退出”的角色。
3. 引入存款保险制度必须和加强银行业审慎监管相结合。近年来，在引进存款保险制度的同时，俄罗斯不断加强对银行部门的监管，包括对金融机构的所有者、领导者和管理人员实行更加严格、适宜的审查，逐步提高商业银行的最低资本金要求，建立基于风险的监管和 IT 审计，要求银行及时和更加完整的披露信息。反观我国，近年来 银行业资产规模增长的速度非常快，与西方的银行业的基础相比，银行业在资本充足率、流动性等方面已经明显优于国际标准水平。但结合宏观审慎性的考虑，进一步加强监管也是必要的。当前，除了要按照国际标准进一步完善审慎监管框架外，最重要的任务应该是进一步完善我国完善商业银行的信息披露制度，提高银行业的透明度。
4. 引入存款保险制度与优化金融市场结构相结合。在引入存款保险制度前，俄罗斯金融市场是高度垄断的。改变国有银行垄断金融市场的局面一直是俄罗斯金融改革的重要目标之一。以俄 罗斯最大的国有银行 Sberbank 为例，在引入存款保险制度前，Sberbank 占全部存款份额的62. 8%，引入存款保险制度后 Sberbank 的存款份额迅速下降到 50%以下。与俄罗斯的情况非常相近，目前中国金融市场的结构也是高度垄断的，四大国有银行的存款份额居高不下，贷款份额更是占全部贷款的 1/3 以上。因此，引入存款保险制度的同时必须进一步放宽新设银行的准入条件，从而通过优化结构，提高中国金融体系的整体效率。