推进供给结构改革 补齐经济发展短板 ——“三去一降一补”系列分析之五
国家信息中心宏观经济形势课题组
“补短板”是中央经济工作会议提出的“三去一降一补”五大歼灭战之一。当前，我国物质基础雄厚、市场空间广阔、发展潜力巨大，经济长期向好基本面没有改变，发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。但是，经济社会领域依然存在诸多矛盾与隐患，未来发展的潜在风险不容忽视。产业供给结构失衡、基础设施存在瓶颈、人力资本相对短缺、“三农”问题仍未解决、贫困人口数量较大等成为制约经济发展、影响民生改善、阻碍转型升级的“短板”。未来补齐经济、社会、制度等方面存在的短板是保证我国经济持续健康发展的重要内容。
我国经过30多年快速增长，经济发展迈上新台阶，人均GDP接近8000美元，跨入中上等收入国家行列。在国家经济实力提升、人民生活水平提升，发展综合实力增强的同时，创新能力不足、产业基础不牢、“三农”问题、贫困问题等日益成为经济进一步转型升级面临的短板。2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，补齐经济发展短板、提高经济发展质量是今年经济工作的重要任务之一。化解当前存在的突出问题和主要矛盾，补齐经济和社会发展的短板，不能遵循传统宏观调控模式，必须以供给侧结构性改革为重点，提升有效供给，培育经济增长新动力。
一、实施创新驱动战略 补齐经济增长“新动力”偏弱的短板
(一)创新驱动经济增长的程度有待提升
政府工作报告与“十三五”规划纲要均明确提出，将创新战略作为引领经济发展的第一动力。作为世界第二大经济体，中国科技进步对经济增长贡献率目前已经达到55%左右。但是“创新”领域仍然存在若干问题，不能有力支撑经济增长。
一是关键领域核心技术水平不高。同发达国家相比，我国科学技术总体水平还有较大差距，关键技术自给率低，发明专利数量少，在汽车、飞机等支柱性产业发展方面，大部分核心技术与发动机生产仍然需要进口。信息产业领域大约90%左右的芯片依靠进口，进口金额超过石油等战略性能源产品。二是企业自主创新动力不足。长期以来，中国企业沿袭赶超型国家以技术模仿为主导的科技升级路线，科技投入不足，自主研发意愿不强。尤其金融危机后，经济增速逐步放缓，企业利润大幅下滑，我国企业在研发、技改等创新方面的投入趋于谨慎。根据国务院发展研究中心调查报告，从创新意愿看，由于经济环境变化，企业家对增加创新投入持谨慎态度，在“增加创新投入”、“引进人才”的意愿上，2014年比2008年分别下降了11个和8个百分点。三是有利于“创新”的体制机制不完善。从创新环境看，目前在财政金融支持政策、知识产权保护等方面还需要进一步加强。企业创新投入资金来源比较单一，自有资金达到91%，通过资本市场获得创新资金的渠道仍然不畅通。
(二)应大力强化创新引领作用
政府工作报告提出要充分释放全社会创业创新潜能。我国实现创新发展目标，需要社会各界包括政府、企业、机关、群众等深入落实，广泛参与。一是政府层面做好体制机制建设，从顶层设计角度着重强调创新战略的重要性，从实施路径角度尽快制定和完善有利于科技发展的各项政策制度。二是以市场需求为导向、以社会力量为基础，降低企业创新成本，鼓励企业集中力量进行高端研发创新，重点领域通过组建创新联盟等形式实施合作创新。三是鼓励企业技术改造，增强企业创新能力。引导企业加强技术改造与升级，支持其采用新技术、新工艺、新设备提高生产效率，将技术改造项目纳入税收、贷款等优惠范围。四是注重核心技术研发与运用。采取产学研相结合的方式，在“十三五”期间推出一批体现国家战略意图的重大科技项目和重大工程。结合全球科技革命发展动向，在航空航天、新一代信息技术、智能制造、高端装备等领域实现关键重大技术突破。五是鼓励各类社会资本设立天使投资、创业投资等股权投资基金，探索建立早期创投风险补偿机制，创建支持科技创业企业成长的持续推进机制和全程孵化体系;通过政府采购支持企业技术创新，鼓励企业组成联合体共同参加政府采购科技创新示范项目。
二、增加产业有效供给 补齐产业转型升级的短板
(一)产业供给与需求结构不匹配
当前，一方面我国面临制造业产能过剩的严重问题，另一方面面临产业创新能力偏弱，新兴产业支撑能力不足的短板。“新常态”下，以德国“工业4.0”，美国“再工业化”战略，英国“工业2050”为代表的互联网技术和制造业技术紧密结合，在全球范围内形成新一轮产业革命，我国钢铁、水泥、化工等传统产业与相关产品面临国内外市场需求减弱压力，产业技术水平与产品标准难以适应产业转型升级的要求，出现严重产能过剩问题。先进装备制造、信息产业、生物医药、新能源等新兴产业发展处于起步阶段，部分领域在产业链衔接、高端技术、材料开发等方面仍不成熟。2014年，我国企业共申请了26472项欧洲专利，占全部欧洲专利申请数的9%，与美国等发达国家相比差距依然较大。当前新兴产业现有产业规模与体量难以对传统主导产业形成替代，尚不能对经济增长发挥有力的支持作用;养老、健康、医疗、休闲旅游、文化等领域受到体制、机制和意识形态的约束，发展相对滞后，供给无法满足社会日益增长的需求。微观企业主要以利润最大化为追求目标，尤其是中小企业在经济下行、收益缩减的过程中普遍缺乏技术改造和设备更新资金，制造业企业整体在技术、研发、管理等方面创新动力与能力仍显不足。
(二)应大力提升产业有效供给能力
针对“供需错位”问题，着重推进供给侧结构性改革，寻求解决问题措施。一是供给侧发力，按照两会政府工作报告提出的“加强供给侧结构性改革、增强持续增长动力”，以及“十三五”规划提出的“实施创新驱动发展战略”、“优化现代产业体系”等目标和任务，顺应全球产业革命发展趋势，发挥“中国制造”比较优势，统筹谋划产业链与创新链的战略定位、布局、衔接、互动与优化，在供给侧着重扶持新兴产业发展，重点支持新兴产业关键技术创新与研发。二是我国消费需求已进入业态创新、产品创新、服务创新、技术创新、商业模式创新的“新常态”发展阶段。按照政府工作报告提出的“改善产品和服务供给”，产业发展在需求侧寻求空间，提高消费品品质，重视“新消费”需求，推动生物医药、基因工程、智能终端、3D打印、新能源汽车等产业壮大，拉动节能环保服务、检验检测认证、电子商务、现代流通等产业发展，促进教育、文化、医疗、养老、旅游等生活性服务业转型升级，为“稳增长”创造新供给、提供新动力。三是注重全球化视野，促开放、谋发展，提升我国产业创新能力和全球竞争力，紧密跟踪国际技术创新和产业发展动态，加快构建开放型经济新体制，实施新一轮高水平对外开放，以“一带一路”战略为契机，高标准、大范围、跨领域进行国际经济技术交流与合作;利用国内市场优势、产业条件和人才基础，力争与国际大企业、研究机构进行战略合作，在国内设立开放实验室、产业创新联盟、创新孵化器等;鼓励企业在“走出去”推进国际产能合作，在海外建立生产、研发基地，依托国外的先进技术、品牌优势等扩大我国企业的国际市场空间。
三、完善基础设施建设体系 补齐基建薄弱环节的短板
(一)部分领域基础设施支持能力不足
尽管我国经过多年发展，基础设施建设水平不断完善，但是部分领域仍然存在瓶颈。我国城际铁路总里程增长较快，但是人均铁路里程远低于美国、日本、俄罗斯等发达与发展中国家水平;城市化快速扩容，城市轨道交通运载能力与城市扩张速度不匹配，目前难以满足城市化过程中日益增长的运力需求，交通拥堵现象在大城市屡现不绝;农村“断头路”问题尚未消除，乡镇之间公路难以完全实现贯通，制约了农村经济发展;部分城市地下基础设施建设严重滞后，地下管线老旧、落后，电力、通信、排水、燃气等市政管线一旦出现问题不得不反复开挖路面，影响城市居民生活;新一代互联网、4G、5G信息基础设施建设跟不上时代发展，不能适应智慧城市、网络中国战略;教育、医疗、文化设施等新一代公共服务基础设施建设不完善，难以满足居民消费升级需求。
(二)应增强关键领域基础设施建设
按照打造新常态下经济发展升级版的总体要求和发展方向，增加有效供给、实施有效投资，提升基础设施供给水平。一是解决城市基础设施和公共服务设施建设滞后，中心城区地下管网老旧、水电气暖及环卫设施不配套等问题，优化城市路网体系，实现区域交通一体化，重视城际路网、轨道交通综合建设，推进绿色交通、智能交通、智慧交通、平安交通体系建设。二是推进城市综合管廊建设，重点改造现有城市原有的分割式电信、燃气、电力等管线铺设系统，推动新建城市综合管廊系统。三是推进基础通信网络建设。完善通信基站布局，实现城镇“通信无盲点”，农村“通信大提升”。抓紧推动城市实施“全域光网”和宽带提速，实现光纤到楼栋、到社区，有线网络覆盖率达到100%，建设无线城市，重点区域公共WIFI全覆盖;加强农村通信网络铺设，选择重点乡村，实施“基站建设”、“无线覆盖”工程。四是推进公共设施建设，加强资源回收利用与废弃无处理基础设施建设，高标准建设一批给水、排水、污水以及垃圾收集转运设施，增加废水、废弃、余热等能源循环利用基础设施建设。五是配合“一带一路”战略落实，构建与沿路国家与地区互联互通基础设施建设，发挥“亚投行”影响力，推进各国之间基础设施规划、技术标准体系的对接，逐步形成连接亚洲各区域，以及亚非欧之间的基础设施网络。
四、提高人力资本贡献程度 补齐人力资本短缺的短板
(一)人力资本水平难以适应现代化建设要求
我国人口结构发生重大变化，劳动年龄人口占比连续多年下降。2013年底，我国60岁以上老年人口数量达到2.02亿人，成为世界上第一个老年人口破2亿的国家。由于人口红利消退导致劳动力对经济增长的贡献逐年下降。从生产要素角度而言，我国正在从“劳动力推动经济增长阶段”向“人力资本推动经济增长阶段”转变。但是，当前我国人力资本水平仍有待进一步提高，与发达国家存在较大差距。根据相关研究，2012年，我国制造业劳动生产率仅相当于美国的4.38%、日本的4.37%和德国的5.56%，服务业劳动生产率也存在很大差距。根据国际经验，制造业企业职工受教育年限每提高1年，劳动生产率大概会上升17%。但是，当前我国大约2.5亿农民工，大部分为小学文化，产业工人整体素质仍然不高;适合新一轮产业革命、科技革命的高端技术研发、流程设计、企业管理人才较为稀缺;熟练掌握国际商业规则、管理、法律的综合型国际化人才以及具备跨国经营管理能力的高端人才不足，难以适应新时期我国实施“走出去”战略的需要。美国大都会集团调研报告显示，我国47%的企业存在人才短缺问题，大多数企业(71%)表示很难留住现有人才。人力资本总体素质不高，高端专业化人才不足，专业化技术工人缺乏成为“新常态”下不利于劳动生产率提升的短板。
(二)应充分发挥人力资本对经济增长的重要作用
提高经济发展的质量与效益，关键在于提升劳动生产率和全要素生产率，充分发挥人力资本的核心作用。一是深入挖掘现有人力资本潜力。我国目前每年大学毕业生人数达到700多万，这是经济转型升级坚实的人才基础。建议按照经济发展、产业升级方向，进一步深化高等教育体制改革，将精英教育与创新创业教育相结合，鼓励高校教学与社会应用、企业研发、制造业转型对人才的需求相结合，增加教学实践，提高高校毕业生的适应能力。二是加强职业技能教育，培养一批高水平技术工人。培养具有专业技能的优秀人才，对专业技术工人进行分级定岗与职称评定，根据级别落实相应工资、奖金等薪酬待遇。企业与市场担任“主角”，负责人力资本专业知识与技能培训，结合实际业务与产业发展等情况实施时时培训。三是对于高端劳动者，通过改进人事管理体制，以更加开放的视角消除制度壁垒，在全球范围内吸引人才、汇聚人才。
五、落实农业发展新理念 补齐“三农”问题的短板
(一)“三农”问题的矛盾与挑战不可忽视
我国粮食等主要农产品连年增产，但支持农业生产的资源要素已经处于紧平衡状态，在高起点上继续保持农业发展的势头面临诸多挑战。农业环境问题突出，生态系统退化明显，全国耕地土壤污染物点位超标率达19.4%，化肥利用率、农药利用率仅为33%和35%，水土流失面积295万平方公里，农业生产年缺水300亿立方米，农业生产靠天吃饭的局面没有根本改变;农业生产成本上升与比较效益下降矛盾更加凸显，农民收益面临下滑压力，截至2015年三季度，国内大米、玉米、大豆、棉花价格分别比主要港口到岸税后价每吨高34.2%、58.1%、35.9%、16.9%，国内农产品价格难以进一步提升，实现农民收入稳定、持续提高的任务艰巨;农村资源环境约束增强，基础设施建设相对滞后，选举、管理等体制机制还不健全，与发达国家相比，农田水利完备程度、基本公共服务水平方面等仍存在差距，阻碍农村可持续发展。
(二)应加大对“三农”支持力度
大力落实中央一号文件，协调推进新型城镇化和新农村建设，建立健全城乡发展一体化体制机制，促进城乡公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化。一是发展特色县域经济，因地制宜，充分利用不同乡村特色资源、良好环境、差异化优势，打造生态、旅游、加工、物流等支柱产业，培育当地品牌，延伸产业链条，增强县域自我发展能力，搞好城乡一体化，建设美丽宜居乡村，培育中小城市和特色小城镇，推进以人为核心的新型城镇化。二是健全农村基础设施投入长效机制，实施天然气、太阳能等分布式供能工程，加大农村安全饮水支持力度，加快推进大电网向缺电地区延伸，加强农村配电网建设，解决无电人口用电问题。三是在重视农田水利建设的同时，实施“互联网+现代农业”，推进农业现代化发展，强化农业先进装备和技术支撑，推动农业全产业链改造升级。
六、精准有效实施脱贫攻坚 补齐贫困人口的短板
(一)减贫任务仍然十分艰巨
消除贫困、共享发展是世界各国长期追求的共同目标，也是我国“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结”的重要使命。自1990年以来，我国贫困人口数下降了三亿多，但是贫困问题仍然是社会发展面临的巨大挑战。一是贫困人口规模较大。截至2014年末，根据农村扶贫标准(人均收入2300元人民币，2010年不变价)，我国仍然有7017万农村贫困人口，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。而按照世界银行每天生活费约2美元的标准计算，目前我国仍有超过2亿贫困人口。二是贫困区域分布较广。全国有14个连片特困地区，除直辖市外，其余省级行政区都存在相当数量的生活在贫困线以下的群众。三是贫困程度较深。据统计，全国还有数千万农村家庭喝不上“干净水”，7.7万个建档立卡的贫困村不通客运班车，83.5万个自然村中，不通沥青(水泥)路的自然村数33万个，占39.6%。贫困人口中因疾病导致贫困的比重超过40%。我国消除贫困的任务仍然十分艰巨，尤其是扶贫标准提高后，贫困人口数量增加，治理范围扩大，治理难度提高，这对政策及制度安排提出了更高的要求。2020年实现消灭贫困人口的目标，“十三五”时期每年平均需减贫1115万人。在经济下行压力加大的背景下，贫困人口就业和增收难度有所加大，贫困问题成为全面建成小康社会、人民共享经济社会发展成果的“弱项”。
(二)应精准实施脱贫攻坚政策
中央经济工作会议指出，“要坚持精准扶贫、精准脱贫，加大资金、政策等投入力度，真抓实干，提高扶贫质量”，下一步工作重点在于细化政策，将扶贫攻坚措施落到实处。一是落实好各地区贫困对象识别、措施到户、项目安排、资金管理等措施，在全国范围内选择试点尽快推出一批特色产业扶贫、易地搬迁扶贫、兜底性保障扶贫、健康扶贫等“五个一批”重点工程，实现贫困户住房有安全、就业有门路、收入有提高、养老有保障。二是完善层级扶贫管理体制，实施一把手担纲负责、基层组织抓好落实的工作机制，引导社会力量参与扶贫开发，构建形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等有机结合、互为支撑的大扶贫格局。三是抓好财政、金融扶贫工作，保证在经济下行过程中扶贫资金落实到位。坚持政府投入在扶贫开发中的主导作用，整合涉农资金，积极做好支农信贷产品的实施保障，加大农业保险支持力度，构建金融便民服务体系，引导金融机构到乡镇、新型社区设立分支机构，保障贫困群众劳动收益。四是促进大众创业就业，落实税费减免、小额贷款担保、社保补贴等创业扶持政策，建设针对“草根”创业的综合服务体系，激发底层劳动者的创业热情。五是重视贫困地区人口就地就业技能专项培训，整合培训资源，加大资金投入，开展多形式、多层次的就业培训。(执笔：闫敏)
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