第二节 银行业监督管理法
一、银行业监督管理法概述
为了加强银行业监管，确保银行业金融机构的合法、安全、稳健运行，第十届全国人民代表大会第一次会议予2003年3月审议通过了国务院机构改革方案，决定成立中国银行业监督管理委员会。2003年4月初，国务院法制办和中国银监会组成起草小组，共同负责起草银行业监督管理法。2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了银行业监督管理法。2006年10月31日全国人大常委会对银行业监督管理法作了修正。
(一)银行业监督管理法的性质和特点
银行业监督管理法第1条规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”这说明，银行业监督管理法的性质不是组织法而是行为法。具体说，银行业监督管理法不是一部关于中国银监会的行政组织法，而是关于银行业监督管理行为的市场规制法，其目的在于明确中国银行业监管的目标、原则，确定银行监管机构的法定地位和职责，加强和完善监管手段，规范监管程序，推进我国银行业监管向国际最佳做法靠拢，实现从合规监管向风险监管的转变，从而提高我国银行业监管的有效性。银行业监督管理法具有以下特点：
1.大量吸收和借鉴国际银行监管的先进理念和立法经验。银行业监督管理法的条文设计大量借鉴了巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》所提出的银行监管的最佳做法，参阅了巴塞尔委员会发布的其他指导性文件以及美国、英国、德国、日本、韩国、新加坡等国家银行业的法律制度。银行业监督管理法除“法律责任”和“附则”外共有41条，其中50%以上的条款都直接体现了核心原则的思想。在吸收和借鉴国际先进经验基础上，纳入银行业监督管理法的有关内容将有助于提高我国银行监管的有效性，如明确监管者的目标和原则;保证监管者的独立性;为监管者提供法律保护;建立监管机构的内部和外部监督机制;加强对股东资格的审查;通过制定和实施对银行业金融机构的审慎经营规则，实现监管方式从合规监管向风险监管的转变;加强现场和非现场监管手段;建立与银行业金融机构董事、高级管理人员的监管会谈制度;提高并表监管能力：建立监管评级体系和风险预警机制;加强信息披露，强化市场约束;在法律中明确规定银行监管机构有权区别不同情况，对未遵守审慎经营规则的银行业金融机构采取监管强制措施;加强银行监管当局与中央银行和境内其他金融监管机构的协调合作;加强银行监管当局与境外银行监管当局的合作，共同实施有效的跨境监管等。因此，银行业监督管理法将为提高我国银行监管的有效性奠定良好的法律基础。
2.制定科学监管措施。银行业监督管理法对监管机构使用监管手段和措施给予了适当授权，为实施有效银行监管提供了必要的法律支持。银行业监督管理法规定监管机构有权要求银行业金融机构报送各类报表和资料;有权采取必要的措施，实施现场检查;有权要求与银行业金融机构董事和高级管理人员进行监管会谈;有权要求银行业金融机构按照规定进行信息披露;有权区别不同情况，对未遵守审慎经营规则的银行业金融机构采取递进的监管强制措施;有权对有问题银行业金融机构进行接管、重组或撤销，并对其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员采取必要的限制措施;有权查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金等。同时，“法律责任”一章还授权监管机构对违反法律、法规的银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人员采取纪律处分、罚款、取消任职资格和禁止从事银行业工作等处罚措施。
3.对监管权力予以规范。银行业监督管理法强化了监管机构的内部监督机制，规定监管机构应当建立监督管理责任制度和内部监督制度;并对监管机构工作人员提出了一系列要求，如应当具备相应的专业知识和业务能力;应当依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得在金融机构等企业中兼任职务;应当承担相应的保密义务，等等。
4.规定监管的程序。银行业监督管理法对监管机构行使监管权力、采取监管措施规定了程序要求和监督制约措施，如规定监管机构自收到完整的申请文件之日起，应当在规定的时限内作出批准或者不批准的决定，并书面通知申请人，决定不批准的，应当说明理由;监管机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为;银行业金融机构经过整改，符合有关审慎经营规则的，监管机构应当在3日内解除对其采取的限制措施等。
5.协调外部监管机制。银行业监督管理法规定国务院审计、监察等机关，依法对银行监管机构实施外部监督，同时要求监管机构公开监督管理程序，增强监管工作的透明度，接受社会公众的监督。另外，根据行政诉讼法和行政复议法，银行业金融机构及其工作人员对监管机构的处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以向人民法院提起诉讼。
6.规定银监会的法律责任。银行业监督管理法对监管机构履行职责和义务、行使监管权力、采取监管措施规定了相应的法律责任。如第43条规定，银行监管机构违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，以及业务范围和业务范围内的业务品种;违反规定对银行业金融机构进行现场检查的;未依照本法第28条规定报告突发事件的;违反规定查询账户或者申请冻结资金的;违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的;违反本法第42条规定对有关单位或者个人进行调查的;或者有滥用职权、玩忽职守的其他行为，应当依法给予行政处分。构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。银行业监督管理法以法律形式，系统建立了对政府机构的监督制约和问责机制，这是我国法律体系的一次立法创新。
(二)银行业监督管理的对象
1.银行业金融机构。银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。这是银行业监督管理的主要对象。
2.其他金融机构。在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经中国银监会批准设立的其他金融机构。
3.在境外设立的金融机构。经中国银监会批准在境外设立的金融机构以及前两种金融机构在境外的业务活动。
(三)银行业监督管理的目标和原则
1.银行业监督管理的目标。银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。同时，银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。
2.银行业监督管理的原则。
(1)依法、公开、公正和效率的原则。
(2)独立性原则，银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。
(3)协同原则，中国银监会应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制，以便它们在各自的职责范围内，开展对银行业和金融市场的有效监督。
二、监督管理机构
(一)机构设置
银行业监督管理法第2条第1款规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”
根据银行业监督管理法规定，中国银监会根据履行职责的需要设立派出机构，并对派出机构实行统一领导和管理。这表明，在地方设立的银监局直接隶属于中国银监会，不受地方政府领导和管理。
(二)机构运行
银行业监督管理法对中国银监会的运行有如下基本要求：(1)国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。(2)银监机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门有义务予以配合和协助。(3)国务院审计、监察等机关应当依照法律规定对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督。
(三)从业人员基本规范
银行业监督管理法对银监机构从业人员设立了如下基本规范：(1)应当具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验。(2)忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当的利益，不得在金融机构等企业中兼任职务。(3)保守国家秘密，并有责任为其监督管理的银行业金融机构及当事人保守秘密。
三、监督管理职责
(一)监管职责的范围
1.制定规章。中国银监会依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。
2.审批金融机构组织。中国银监会依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。
3.审查金融机构的股东。中国银监会在受理申请设立银行业金融机构时，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东时，负责对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
4.审查金融机构的金融产品。中国银监会对于银行业金融机构业务范围内的业务品种，按照规定进行审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规作出规定并公布。
5.对银行业市场准入实施管制。未经中国银监会批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。
6.规定金融机构高管的任职资格。中国银监会对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。
7.制定业务审慎经营规则。中国银监会依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。
8.对银行业自律组织的活动进行指导和监督。银行业自律组织的章程应当报中国银监会，银监会对银行业自律组织的章程和活动进行行业指导和行政监管。
9.国际合作。中国银监会开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。
(二)监管职责的履行
1.审批时限规定。中国银监会应当在规定的期限内，对申请事项作出批准或者不批准的书面决定;决定不批准的，应当说明理由，包括：(1)银行业金融机构的设立，自收到申请文件之日起6个月内;(2)银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的业务品种，自收到申请文件之日起3个月内;(3)审查董事和高级管理人员的任职资格，自收到申请文件之日起30日内。
2.非现场监督规定。中国银监会应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价其风险状况。
3.现场检查规定。中国银监会应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查。为此，中国银监会应当制定现场检查程序，规范现场检查行为。
4.并表监管规定。中国银监会应当对银行业金融机构实行并表监督管理。
5.接受中国人民银行建议。中国银监会对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起30日内予以回复。
6.金融监管评级体系和风险预警机制。中国银监会应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
7.突发事件报告责任制度。中国银监会应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。各级银监机构一旦发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件，应当立即向中国银监会负责人报告;中国银监会负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。
8.突发事件处置制度。中国银监会应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。
9.统一的统计制度。中国银监会负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。
四、监督管理措施
(一)强制信息披露
1.获取财务资料。中国银监会根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。
2.现场检查。中国银监会根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：(1)进入银行业金融机构进行检查;(2)询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明;(3)查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存;(4)检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。为了规范现场检查行为，银行业监督管理法还规定，首先，进行现场检查应当经银监机构负责人批准。其次，现场检查时，检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查通知书;检查人员少于2人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。
3.询问制度。中国银监会根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求银行业金融机构董事、高级管理人员就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。
4.信息披露制度。中国银监会应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。
(二)强制整改制度
银行业监督管理法第37条规定，在银行业金融机构违反审慎经营规则的情况下，中国银监会或者其省一级派出机构应当责令限期改正;逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经中国银监会或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：(1)责令暂停部分业务、停止批准开办新业务;(2)限制分配红利和其他收入;(3)限制资产转让;(4)责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;(5)责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;(6)停止批准增设分支机构。
银行业金融机构整改后，应当向中国银监会或者其省一级派出机构提交报告。中国银监会或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起3日内解除对其采取的前款规定的有关措施。
(三)接管、重组与撤销
1.接管、重组与撤销的事由。银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，中国银监会可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，中国银监会有权予以撤销。
2.接管、重组与撤销的措施。银行业金融机构被接管、重组或者被撤销的，中国银监会有权要求该银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他工作人员，按照中国银监会的要求履行职责。
在接管、机构重组或者撤销清算期间，经中国银监会负责人批准，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可以采取下列措施：(1)直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员出境将对国家利益造成重大损失的，通知出境管理机关依法阻止其出境;(2)申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利。
(四)冻结账户
经中国银监会或者其省一级派出机构负责人批准，银监机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户;对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，经银监机构负责人批准，可以申请司法机关予以冻结。
五、违反银行业监督管理法的法律责任
(一)银监机构工作人员的法律责任
银行业监督管理法第43条规定，银监机构从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，，以及业务范围和业务范围内的业务品种的;(2)违反规定对银行业金融机构进行现场检查的;(3)未依照本法第28条规定报告突发事件的;(4)违反规定查询账户或者申请冻结资金的;(5)违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的;(6)违反本法第42条规定对有关单位或者个人进行调查的;(7)滥用职权、玩忽职守的其他行为。
银监机构从事监督管理工作的人员贪污受贿、泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
(二)银行业金融机构的法律责任
1.违反市场准入规定的法律责任。银行业监督管理法第44条规定，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由中国银监会予以取缔;构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，由中国银监会没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款。
2.违反经营管制规定的法律责任。银行业监督管理法第45条规定，银行业金融机构有下列情形之一，由中国银监会责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款;情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)未经批准设立分支机构的;(2)未经批准变更、终止的;(3)违反规定从事未经批准或者未备案的业务活动的;(4)违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的。
3.违反诚实经营和审慎经营义务的法律责任。银行业监督管理法第46条规定，银行业金融机构有下列情形之一，由中国银监会责令改正，并处20万元以上50万元以下罚款;情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的;(2)拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的;(3)提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的;(4)未按照规定进行信息披露的;(5)严重违反审慎经营规则的;(6)拒绝执行本法第37条规定的强制整改措施的。
4.违反提交财务资料义务的法律责任。银行业监督管理法第47条规定，银行业金融机构不按照规定提供报表、报告等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正的，处10万元以上30万元以下罚款。所谓“不按照规定提供”，实践中包括拒绝提供、迟延提供、提供不完全和提供不真实等情形。
5.补充性制裁措施。银行业监督管理法第48条规定，银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第43条至第46条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：(1)责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分;(2)银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下罚款;(3)取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。
【本章主要法律规定】
1.商业银行法
2.银行业监督管理法
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