教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等这样两个基本方面。教育公平之所以成为教育现代化的基本价值，成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本****外，教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。
由于我国人口众多，地域广阔，各地区经济文化发展极不平衡的实际国情，我国的教育公平虽然已经得到很大的改善，仍然存在着显著的差距和一些突出的问题。在教育进入新的大发展阶段之时，教育公平问题已经凸显。这主要表现为：由于社会、经济发展不平衡造成的地区差别；由于城市和农村巨大的发展差异造成的城乡差别；由于贫富差距和家庭社会、文化背景不同所形成的阶层差异；由于历史和文化传统造成的男女性之间在教育上的性别差别；在汉族和少数民族之间存在的民族差别等等。
一、我国教育公平的现状和问题
1．地区差别：教育差距加大
中国是世界上地区差异特征最显著的国家之一。据胡鞍钢等的研究，20世纪90年代中国的地区差异比发达国家历史上出现过的最大值还要大。而且，“八五”期间出现了地区经济发展的绝对差距和相对差距同时呈扩大的趋势：各地人均GDP相对差距呈扩大趋势，最富地区与最穷地区人均GDP相对差距出现扩大趋势，各地区人均GDP绝对差距进一步扩大，最富地区与最穷地区人均GDP绝对差距进一步扩大。
据国家统计局统计，中国城乡人均收入差距1988年为2.2∶1，1997年为2.5∶1。以地区差距论，1997年，城镇居民的人均收入，以中部1，则东部、中部、西部的比例为1.45∶l∶1.04；以农村居民收入论，以东部为1，则东部、中部、西部的比例为1∶0.75∶0.63。这是认识我国社会公平问题的一个基本背景。
在这一背景下，各地的教育差距仍然十分明显，且最发达地区和最贫困地区之间的差距仍在加大。以1998年我国“普九”的人口覆盖率为例，一片地区（东部）达到96.7%；二片地区（中部）达到81.87%，三片地区（西部）仅达到42.26%。当沿海发达地区已经基本普及初中教育时，西部地区则仍有2/3的县未达到85%的普及初中标准，西部贫困的少数民族自治县则尚未普及初等教育。
据上海教科院智力所的研究，我国义务教育的差异度，全国可分为五类地区，最发达的A类地区为北京、上海、天津；B类地区为辽宁、江苏、浙江、广东；最差的E类地区包括宁夏、甘肃、云南、贵州、青海、西藏。1994年，A、B、E类地区的经济发展水平（人均GDP）之比5.6∶2.9∶l.0，当年小学生人均教育经费之比为3.0∶2.0∶l.0，与1988年（这一比率为2.8∶1.5∶l.0）相比，呈加大趋势。
我国地区差距的另一个特点是：不仅各省区之间差距明显，在同一省内，以及地区之内县际差异同样很大。据上海教科院智力所对县际差距变化的研究，Gini系数由1994年的0.238下降为1997年的0.235，县际差距在总体上得到控制；但最低10%县的不利状况更加突出。
据对1782个县的统计分析，小学生和初中生生均经常性支出，东中部地区与西部地区之间，地区内县际差距大于地区间差距。比较而言，小学入学机会平等较令人满意；东中部地区与西部地区初中入学率差距比较突出，少数民族自治县与非少数民族县的初中入学率组间差距也较明显。由于初中教育的急剧发展，初中教育投资增长滞后的矛盾突出。
2．城乡差别：农村教育问题仍然突出
1990年第四次人口普查，我国城镇人口所占比例26.23%；1995年l%人口抽样调查，该比例为28.85%；1997年10月，该比例为29.92%，农村人口约占70%。
随着九年义务教育的逐渐普及，农村教育有了很大的发展，但整体仍然落后，教育机会不均等的现象依然严重存在。城镇和农村之间适龄儿童的小学入学率、初中入学率、在校生的比重差距明显。1995年，农村义务教育适龄儿童占全国适龄儿童总数的80%以上，而在校生占全体总数的比例，小学在校生占70.5%，初中在校生占57.1%。以1998年我国城乡普通中学的状况看，农村学生拥有初中教育份额约一半强，但在高中阶段在校生仅占一成四，城乡之间的差距，就高中教育而言，1998年比1995年上升了近四个百分点。
农村学生辍学、流失率仍然较高，初中生辍学率上升。1998年全国初中在校生辍学率3.23%，达167万人，比1997年上升0.09个百分点；而农村辍学率为4.2%，高于全国平均水平0.97个百分点。有的地方农村辍学率高达10%以上。应当指出，就许多地方的实际观察，农村学生的流失辍学率，比统计数字要高得多。
由于义务教育经费严重不足，现有危房约1300万平方米，集中在中西部农村。虽然危房占全国中小学总校舍的比例不足l%，但在“二片地区”“三片地区”比例较高，宁夏中学危房面积达5.32%，小学达4.2%；新疆中学危房达4.05%，小学占3%；青海中学占3.16%，小学占4.33%。有的贫困县危房面积高达10%～15%；个别地方更高，如甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县小学危房率高达28.3%。由于七八十年代解决校舍问题时经费不足，建筑质量差，80年代末兴建的校舍中有“豆腐渣”工程，不足10年的校舍也成为危房，新危房出现率每年约为2%～3%。
大面积拖欠教师工资的问题仍然没有根本解决。据全国教育工会1999年上半年调查，全国有2/3省、自治区、直辖市拖欠教师工资。大量代课教师的问题尚未得到相应的重视和解决。
3．阶层差别：关注弱势群体和贫困学生
80年代以来，我国社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大，成为我们观察公平问题的另一个重要视角。据李强的研究，1997年，我国城乡居民家庭人均收入最高的1／5人口占全部收入的51.4%，次高的1／5人口占有8.63%，收入最低的1／5人口占有4.06%，高收入阶层占有总收入的比例是低收入阶层的12.7倍，城乡居民家庭人均收入的基尼系数，1979年为0.31，1988年为0.38，1994年为0.434，1997年为0.4577，已经超过国际上一般认为的适度范围。
另据国家统计局1999年第三季度城乡居民家庭收入的调查结果，如果按户人均收入由低到高将全部调查户五等分分组，其中20%的高收入户占总收入的42.4%；20%的低收入户仅占总收入的6.5%。高收入组和低收入组的户人均收入比为8∶1，差距相当大。按1999年8月份户人均收入计算的基尼系数达到0.354。
由于义务教育阶段实际的教育收费不断增加，高中阶段教育和高等教育实行收费制，弱势群体的教育权利受到不同程度的影响，校园中“贫困生”群体成为社会关注的焦点之一。对农村大量出现的流失辍学的调查显示，贫困仍然是使许多人上不起学的第一位的原因。但与以前不同的是，当前许多地区出现的令农民难以承受的教育负担，是由不规范的乱集资、乱收费造成的。
在城市化的进程中，全国数千万流动人口及其子女的教育问题被忽视。由于大学、中专等非义务教育阶段的教育实行收费，校园中出现了一个不断扩大的贫困生阶层。据魏新的研究，即使是在前几年每年1千多元学费的条件下，全国普通高校在校生中尚有25%左右的贫困学生。研究显示，1997年普通高等教育需求的价格弹性系数为1.095，这意味学费增加10%时，约有11%的学生会因困难而放弃接受高等教育的机会。
贫困阶层分为城市和农村两种情况，农村的是绝对贫困阶层；城市则是由原先的中等收入阶层降下来的失业者、退休者等构成的，后者心理压力和相对剥夺感更大，社会影响力也更大。由于升学和进入好学校除了能力竞争之外，越来越依赖家长的社会关系、经济能力，弱势群体往往缺乏选择性，城市不同阶层对入学机会和学校质量差距造成的不公平感受正在增加。
一些调查显示，在城市的重点中学，以及高等教育入学机会上，不同阶层、家庭背景存在明显差别。占人口90%以上的体力劳动者的子女在分数面前人人平等的考试竞争中显然处于不利地位。北京市招办统计：1990年北京市录取新生17248人，其中干部、军人、职员子女13474人，占78%；工农子女3561人，占21%。名牌大学、重点大学和热门专业，来自干部和知识分子家庭的子女比重越来越高。即便上大学，贫寒家庭的学生以进入军校、师范、农林及一些冷门专业为多。在城市的重点中学，干部和知识分子家庭的学生占绝大多数，干部家庭的学生比例远远超过其他阶层。
不同阶层的子女在学业成功上的差异同样巨大，在各级学校教育中学习失败、辍学留级、中途弃学的，主要是家境贫寒、社会地位较低的阶层的孩子。
4．女性教育和少数民族教育
近10年来，我国女性教育和少数民族教育在整体上有很大进步，发展态势也较好。1998年与1990年相比，男女童入学率差距由1.28个百分点降至0.14个百分点；民族聚集区与全国平均水平的差距由3.7个百分点降至0.7个百分点。
女性教育的问题集中在农村的贫困边远地区，主要表现为女童教育不足。1997年，我国仍有1.45亿成人文盲，其中青壮年文盲3775万，70%为女性。“八五期间”，全国扫除文盲2441万，女性仅占41%，比男性低18个百分点。在城市和高层次的教育中，主要表现为女大学生、女研究生在择业过程中受到的歧视和不公正待遇，涉及用人制度和传统观念的改变，正在成为社会关注的问题。
二、导致教育机会不均等的原因
我国当前出现的种种教育不平等，主要是由其发展状态决定的：经济落后导致教育的有效供给不足，经济、文化的不平衡发展导致巨大的地区差距、城乡差距和贫富分化，重男轻女的文化传统导致女童教育的薄弱，等等。这一现实是历史形成的，并将会在我国长期存在，只能通过经济发展的社会进步逐步加以解决。
在这一实际国情中，值得重视的是导致教育不公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公；同时，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度安排和政策调整来增进社会公平，是更为容易实现的。因而，认识和调整这一制度性因素，应当是我们关注的重点。这种制度性的不公，主要表现在两个方面：教育资源配置不公，教育政策和规则不公。
1.教育资源配置的失衡
对于历史形成的地区之间、城乡之间的巨大发展差距，教育资源配置应当体现：一是注意规则的公平，以不再继续扩大差距；二是在可能的情况下向落后地区倾斜，以主动缩小地区间的差距。建国以来，在计划经济体制的运作中，东西部之间、城乡之间教育资源配置失衡的状况已有所改变，但改革开放之后，各地的发展差距又拉大了，主要是地区之间和城乡之间。造成这种不平衡的传统原因之一，是强调教育的直接功利价值，希望迅速改变工业、科技落后局面，因而，教育的实际重心在高等教育。而计划体制下的教育资源配置，从国家、整体利益出发，并不是从地方社会、经济发展的需要而进行的。因而，尽管在一段时间内也有平衡布局的政策，但地区差距还是没能有效地缩小。例如，中西部许多省区长期以来没有一所重点大学。重高等教育，体现的是国家对“效率”的直接追求。由于国家垄断了教育资源，再加上财力不足，致使基础教育长期处于薄弱状态。轻基础教育的现实，不仅严重损害了教育公平，而且由于国民素质、劳动力素质低下的制约，总体而言对经济发展并不是高效的。
2.重点学校制度加剧了教育不公
20世纪80年代以来，随着九年义务教育的逐渐普及，尤其是基础教育管理权的下放，大大加快了教育民主化的进程。这一过程同样受到“公平—效率”矛盾的制约，基础教育面临这一选择：是优先满足大多数儿童的教育需求，使所有儿童都受到必要的教育？还是通过激烈的竞争和筛选，使一小部分人受到较好的教育？我们事实上选择了走培养“尖子”的精英教育路线。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，甚至是人为地制造差距，造成了一大批基础薄弱的“差校”、“垃圾学校”。重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学。这种把学校、学生分为不同等级，为了选拔少数“尖子”，而使多数儿童的利益受损。强烈竞争性的教育，是违背义务教育的性质和宗旨的，是“应试教育”的制度基础，目前正在纠正、改变之中。但公立学校之间业已形成的巨大差距，已经成为目前市民关注的新的教育不公的动因。
3.教育政策中的“城市取向”
长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益，例如过去的粮油供应政策，就业、医疗、住房、劳保等各项社会福利等等。随着城市化的进程和市场经济体制的逐渐建立，这一思路显然已经不合时宜；但作为一种思维定势它仍有较大的惯性，依然潜存于社会决策之中。对此应当有相应的认识并设法予以矫正。例如，无视城市和农村儿童，发达地区和贫困地区儿童在校教育环境。教育资源上的巨大区别，主要以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公正的。多项调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。这一“规则的不公”导致了在受教育机会上“起点的不公”。其背后，正是“城市中心”的价值取向作祟。
4.高等教育入学机会不公
我国现行的统一高考制度，具备了形式上的公平——分数面前的人人平等。但由于实际录取学生采取分省定额划线录取的办法，各省市区的录取定额并不是按照考生数量平均分布的，而是按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则制定的，因此出现同一份考卷，各地录取分数线的极大差异，从而加剧了原本已经存在的城乡之间的教育不平等。1998年，太原市中专录取分数线，非农村学生为376分，农村学生按不同区划分别为532分、529分，最大差距达156分，引起强烈不满。近年来各省市高校录取线的极大差距，也引起社会的高度关注。中国最穷的贵州省，1998年人均GDP为2323元（北京为1.8万元，为贵州的7.75倍），理工科本科重点线480分，文史类（含外语）重点线为514分，也高于北京市。此外，一些政策、制度安排不当，也是造成地区之内、阶层之间教育不公的原因。例如，由于农村基础教育管理权限下放到县以下，致使乡际之间的教育差距拉大，部分贫困地区的乡级财政则无力支撑基础教育。又如教育收费问题。教育费用过高成为制约农村教育发展和贫困家庭的孩子接受高等教育的严重问题。
5.基本结论
当前我国教育发展中比较突出的不公平，主要体现为地区之间、城乡之间的差别上，地区差异和发展不平衡导致的教育机会不均等，是中国最重要的教育国情之一。女童教育、少数民族教育的问题集中在西部边远地区，可主要归根于地区之间的不平衡发展和农村教育的不足。与教育过程、学业成就方面的不公平相比，现阶段最重要、最突出的基本问题仍然是教育机会的不均等。在农村，仍集中在义务教育阶段，尤其是初中教育；在城市，集中在普通高中和大学阶段。形成教育不公的原因，除历史形成的发展差距之外，传统的以中央为主、忽视地方的资源配置模式，以及无视地区、城乡差距的“城市中心”的价值取向，成为导致教育不公的制度性原因。一些已经落后于社会发展的不公规则加剧了业已存在的教育不公。农村教育中，影响教育普及、导致流失辍学的主要原因是教育费用过高、教学难度过大。后者主要是无视发展差距的“城市中心”导向所造成的。由于社会贫富差距加大，阶层之间的教育差别开始显现，这突出地表现为对教育收费的不同支付能力和贫困学生的问题。由于家庭的社会资本和文化资本不同，城市社会中不同阶层接受教育的权利受到影响，人们开始重视和追求教育过程、教育质量的平等。
三、在改革和发展中扩大教育公平
已经持续20年的发展，我国教育正在进入新的发展时期。由于社会财富的普遍增长，贫富差距拉大，以及公民权利意识的高涨，公众对教育公平问题的关注度、敏感度显著提高，此前在低水平下的均衡已被打破。我国社会正在进入一个关注社会公平和教育公平的发展阶段。积前20年教育发展和改革的实力，当前我们不但应该，而且也有可能更多地关注，更好地解决教育公平问题。
1．将教育公平问题作为与效率同样重要的价值目标
在这一新的发展阶段和社会背景下，有必要深化对社会发展中公平与效率的矛盾和教育公平问题的认识。在我国多数农村和广大的经济欠发达地区，优先普及和发展教育，不仅对于经济增长具有重要的促进作用，具有最高的投资效益，而且最符合公平原则。在这一阶段，公平与效率的目标是高度重合的。在经济和教育比较发达的地区，则有可能更多的“兼顾公平”，重视和发挥教育所具有的减少贫富差距、增进社会公平的功能。应当建立新的指导思想：在教育改革和发展的过程中，更加重视教育公平的价值，视为与效率同样重要的目标。
处于不同的发展阶段，教育公平的内容和重心是不同的。在义务教育尚未普及的地区以继续普及教育为主，通过普及教育，扩大教育机会，使人人都能享受相同的受教育机会，实现教育机会均等。在已经普及九年义务教育的地区，以“改善教育品质、提高教育质量”为主，通过推进素质教育，建立以人为本的、高质量的基础教育，使人人平等地享受高质量的义务教育，追求教育质量公平。同时，通过发展高中阶段教育和高等教育，解决非义务教育阶段的机会平等。高等教育在迎接大众化阶段到来的大发展过程中，要充分重视公平问题，争取在大发展之初建立起兼顾公平的价值观，以及相应的机制和制度框架。
2．增进教育公平的主要途径
各国在教育现代化过程中，实现教育公平的途径是大致相同的：通过发展教育，促进教育机会均等；通过制度改革和政策调整奠定游戏规则的公平；通过政府行为和转移支付制度扶持落后地区和弱势群体。
（1）通过发展教育扩大教育机会，缩小教育质量的差距，是实现教育公平最基本的途径。要实现农村初中、城市高中和整个高等教育的较大发展，一是各级政府必须按照《教育法》和有关规定保证教育经费持续增长。此外，一个重要的方面是通过制度创新、政策调整开放教育，吸引和促进社会资源向教育的流动，满足教育快速增长对教育经费的强劲需求。要采取切实政策，放开、扶植和鼓励发展民办教育，鼓励私立、民办中小学发展，满足一部分人享受高质量教育的需求，使政府能集中力量推进落后地区的义务教育。
（2）促进教育资源配置的合理化、均衡化。应当确立新的资源配置的理念：在发展中缩小差距，增加公平，在照顾各地历史形成的实际差距时，应当将逐步缩小地区差距、城乡差距作为重要原则之一。各地在本地区内，同样应遵循这一原则，至少不能人为地拉大这种差距。教育新的发展布局、教育的增量部分应向薄弱地区倾斜，增加其教育机会。例如，原则上在沿海发达地区不再新设公立高等学校；高等学校扩招的增量部分，主要应向人口大省和贫困地区倾斜，以利于不同群体获得大致相同的教育机会和进行公平竞争。
（3）建立转移支付制度、优惠政策和相应机制，加大对西部地区和弱势群体的教育支持。支持重点应是首先在边远和少数民族地区普及义务教育，缩小西部地区与东中部地区在初中教育普及上的差距，提高少数民族自治县的初中教育普及率。高等学校可扩大国家所需要的、免收学费学科的范围，制定鼓励高校招收贫困生的社会政策。同时，应当重视和切实解决流动人口、贫困阶层子女的教育机会和教育公平问题。
3．促进教育发展的“地方化”
对于中国这样人口众多、地区差距极大的发展中大国，应当将因地制宜地发展教育，作为今后教育发展和改革的重要原则。建立教育发展“地方化”的思路和管理模式，改变无视地区、城乡间巨大差别的大一统模式，从而矫正全国一刀切、整齐划一的弊端。矫正高度国家化、城市化的取向，是缩小地区差距和城乡差距的重要选择。
通过宏观管理体制改革，政府部门应进一步转换职能，下放权力，促进教育的地方化，以利于教育模式多样化的改革。逐渐实行教材、评价标准、考试制度等主要由各省市区根据自身的特点和实际需要制定。下放高等教育管理权和落实高校办学自主权，促进招生、考试模式的多样化。
4．实施义务教育“均衡化”的政策
为了实施素质教育，形成中小学良好的教育环境，有必要将义务教育的“均衡化”作为一项重要的政策和指导思想。由于重点学校制度和应试教育模式，造成学校之间的巨大差距，将学校和学生分为三六九等，是完全违背义务教育的宗旨和教育公平价值的，也是当前推行免试升入小学、初中政策，实行素质教育的实际障碍。为了改善中小学教育的品质，使学校教育正常化，必须推行教育均衡化的政策。日本、韩国等亚洲国家都经历过相似的发展阶段，实行过这一政策。可以考虑：在确定的期限内，通过改造“差校”，首先实现小学教育水平的均衡化；然后，分阶段实现初中教育的均衡化。其基本措施包括：平均分配教育经费，使学校的校舍、设备等硬件水平大致相似；公平地调配师资、校长，或实行定期轮换，以保证大致相同的师资水平；按学区平等地接受学生，使生源质量大致相似。在教育资源比较充裕，小学教学条件较好的城市、地区，可以将实现“小班小校”作为改善小学品质的现实目标。
5．深化教育体制和办学体制改革，以促进教育公平
如前所述，教育结构单一、学制僵硬、各类教育之间的不衔接、教育内容脱离实际、缺乏实用价值、教学难度过高等制度化教育的自身缺陷，产生对学生的排斥力，是造成教育机会，尤其是学业成功教育机会不均等的重要原因。通过深化教育体制、办学体制、教育内容和方法的改革，也是提高教育效率、增进教育公平的重要途径。在城市和经济发达地区，高中阶段教育将成为热点。除了更多地举办普通高中，应将高中教育的多样化作为改革的重要内容，尝试实行选修制、内部分流的综合高中模式。高等教育为适应大发展的需要，必须深入改革办学模式，更新教育内容，通过实行完全学分制等弹性化的灵活学制，使贫困学生能够通过分阶段学习自助地解决学费问题，以适应包括走读生、分阶段就学、停学创业、提前毕业等各类学生不同的学习需要。
6．建设“终身教育”体制
教育民主化的最终实现，依赖充分的教育机会，开放的、多元化的教育体制，灵活的学校制度——构建终身教育的社会环境和体制，1999年召开的第三次全国教育工作会议，《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》第一次明确提出“终身教育”的理念，提出“形成社会化、开放式的教育网络，为适宜多层次、多形式的教育开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身学习体系”的内容。对此应当做出具体的计划和安排，通过10至20年左右的时间，最终建立终身教育体制。当前，应当将发展远程教育、网络教育和其他多种形式教育；开放教育系统，加强社会教育和公众参与；增加现行教育制度的弹性、选择性和适应性作为重要内容。
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